业委会是什么？怎么成立？小区业主自治入门指南

一、业委会是什么：三个层级说清楚

业主：物业管理区域内的房屋所有权人，是权利主体，享有共有部分权利、行使表决权。

业主大会：由物业管理区域内的全体业主组成，是决策机构，决定法定重大事项。

业主委员会：由业主大会会议选举产生，5至11人单数组成，是执行机构，执行业主大会决定，负责日常监督与沟通。

法律依据。《中华人民共和国民法典》第二百七十七条：业主可以设立业主大会，选举业主委员会。业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。

《南京市住宅物业管理条例（2024修正）》第十条（2024-10-01施行，现行有效）：业主大会根据划定的物业管理区域设立，一个物业管理区域成立一个业主大会。业主大会由物业管理区域内的全体业主组成，维护全体业主在物业管理活动中的合法权利，依法履行职责。业主大会自首次业主大会会议审议通过管理规约和业主大会议事规则之日起成立。业主户数超过三百户的住宅小区，可以成立业主代表大会，履行业主大会议事规则规定的职责。业主可以列席业主代表大会会议。业主大会或者业主代表大会通过的决定，对全体业主具有约束力。

三个最常见的误解。误解一：业委会是全体业主的“领导”。不是。业委会由业主大会选举产生，是业主大会的执行机构，业主大会作决定、业委会去执行，两者是决策与执行的关系，不是上下级关系。

误解二：业委会可以自己拍板换物业、定物业费。不能。选聘和解聘物业服务企业，属于必须由业主共同决定的事项。业委会可以牵头组织、可以执行业主大会的决定，但不能越过业主大会自行拍板。

误解三：业委会就是“维权小组”，随时可以起诉。业委会以自己名义起诉，通常需要有业主大会（或者依议事规则）针对具体事项的授权。授权程序没走，起诉可能被裁定驳回。

与其他主体的关系。与物业公司：业委会代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同，并监督其履行；但业委会不是物业公司的管理者，不能直接指挥物业的人事与经营。

与街道（镇人民政府）：街道是指导、协助和把关的角色，筹备组组长由街道（镇人民政府）指定人员担任。

与居（村）民委员会：居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助（《民法典》第二百七十七条），也是筹备组成员的来源之一。

二、业委会能做什么：法定职责与权力边界

五项法定职责。《物业管理条例（2018修订）》第十五条：业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（四）监督管理规约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。一句话概括：业委会的手，永远在“执行业主大会决定”这条线上。

哪些事必须由业主共同决定。《民法典》第二百七十八条列举了九类由业主共同决定的事项：制定和修改业主大会议事规则；制定和修改管理规约；选举业主委员会或者更换业主委员会成员；选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；使用建筑物及其附属设施的维修资金；筹集建筑物及其附属设施的维修资金；改建、重建建筑物及其附属设施；改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动；有关共有和共同管理权利的其他重大事项。

表决门槛也在该条，核心是“双过”规则：全部共同决定事项，需要专有部分面积占比三分之二以上且人数占比三分之二以上的业主参与表决；其中第六项至第八项（筹集维修资金、改建重建、改变共有部分用途或者利用共有部分经营），需要经参与表决的面积四分之三以上且人数四分之三以上同意；其他事项，需要经参与表决的面积过半数且人数过半数同意。

实务提示：面积和人数两条线都要过，只过一个不算通过。很多小区表决产生争议，就出在这里。

决定对业主有约束力，但可以依法撤销。《民法典》第二百八十条：业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有法律约束力。业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。

业委会成员不能碰的十件事。《南京市住宅物业管理条例（2024修正）》第二十三条规定，业主委员会成员不得有下列行为：（一）阻挠、妨碍业主大会行使职权，或者拒绝执行业主大会决定；（二）弄虚作假，隐瞒事实真相，转移、隐匿、篡改、毁弃或者拒绝、拖延提供有关文件、资料；（三）违反业主大会议事规则或者未经业主大会授权，擅自使用业主大会或者业主委员会印章；（四）打击、报复、诽谤、陷害有关投诉、举报人；（五）泄露业主信息或者将业主信息用于与物业管理无关的活动；（六）未经业主依法共同决定，与物业服务企业签订或者解除物业服务合同；（七）挪用或者侵占住宅专项维修资金、公共收益等业主共有财产；（八）索取、非法收受建设单位、物业服务企业或者有利害关系的单位、个人提供的利益或者报酬；（九）利用职务之便要求物业服务企业减免物业费；（十）违反法律、法规规定或者超越业主大会赋予的职权，侵害业主合法权益的其他行为。

这十条既是纪律红线，也是实务中最容易引发纠纷的地方。筹备阶段把候选人条件审清楚，比事后追责更省成本。

三、成立业委会要走哪几步

以南京为例，成立业主大会并选举业委会，大致要经过提出申请、组建筹备组、筹备组开展工作、会议前公告、召开首次业主大会会议、备案几个环节，每一步都有对应的法定时限。

第一步，谁能启动、需要什么条件。《江苏省物业管理条例（2021修正）》第十五条：符合成立业主大会条件的，街道办事处（乡镇人民政府）应当在收到建设单位或者十人以上的业主公开联名提出筹备业主大会书面申请后六十日内，组织成立首次业主大会筹备组。筹备召开首次业主大会会议所需费用由建设单位承担。

《南京市住宅物业管理条例（2024修正）》第十一条：符合业主大会成立条件的，建设单位应当依法向街道办事处（镇人民政府）报送筹备首次业主大会会议所需的文件资料。首次业主大会会议的筹备经费根据物业管理区域规模、业主户数和建筑面积等因素确定，由建设单位承担。建设单位应当在办理房屋所有权初始登记之前，将首次业主大会会议筹备经费交至街道办事处（镇人民政府）设立的专用账户，供业主大会筹备组使用。首次业主大会会议召开后，业主大会筹备组应当将筹备经费的使用情况在物业管理区域内显著位置向全体业主公布，接受全体业主监督。

实务提示：业主联名要求“公开联名”，且要书面提出。建议用 EMS 邮寄并保留面单与内件清单，同时在小区公告栏拍照留存——一旦后续涉及“街道是否收到申请”“是否超期未组织”，这些就是关键证据。

第二步，筹备组怎么组成。《南京市住宅物业管理条例（2024修正）》第十二条：符合业主大会成立条件的，街道办事处（镇人民政府）应当在收到建设单位或者十人以上的业主联名提出筹备业主大会书面申请后六十日内，组织成立业主大会筹备组。筹备组人数应当为五至十一人的单数。筹备组可以由业主成员以及街道办事处（镇人民政府）、建设单位、居（村）民委员会等派员组成。筹备组组长由街道办事处（镇人民政府）指定人员担任。业主成员由业主自荐或者联名推荐、社区（村）党组织推荐、居（村）民委员会推荐等方式产生，业主成员不少于筹备组成员的百分之六十。筹备组中业主成员的推荐办法由街道办事处（镇人民政府）确定，并事先告知全体业主。筹备组应当自成立之日起七日内，将成员名单在物业管理区域内显著位置公示。业主对筹备组成员有异议的，由街道办事处（镇人民政府）协调解决。筹备组正式开展筹备工作前，物业管理行政主管部门、街道办事处（镇人民政府）应当对筹备组成员进行物业管理相关知识的培训。

《住房和城乡建设部关于印发〈业主大会和业主委员会指导规则〉的通知》（建房〔2009〕274号）第十条进一步明确：首次业主大会会议筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。筹备组成员人数应为单数，其中业主代表人数不低于筹备组总人数的一半，筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。

划重点：业主成员占比不低于百分之六十（南京口径）、人数为单数、组长由街道指定。筹备组成员名单必须公示，这是业主行使监督权的第一个节点。

第三步，筹备组成员的准入条件。《南京市住宅物业管理条例（2024修正）》第十三条：筹备组成员应当符合下列条件：（一）本人、配偶及其他直系亲属未在同一物业管理区域提供物业服务的企业任职；（二）无索取、非法收受建设单位、物业服务企业的利益或者报酬等的不当行为；（三）无不宜担任的其他情形。筹备组中的业主成员还应当符合本条例第二十一条第一款规定的条件。

第四步，筹备组要做的六件事。《南京市住宅物业管理条例（2024修正）》第十四条：筹备组应当自成立之日起九十日内完成下列筹备工作，并召开首次业主大会会议：（一）确定首次业主大会会议召开的时间、地点、内容和形式；（二）拟订管理规约和业主大会议事规则草案，其中议事规则草案中可以约定是否设立业主代表、业主监事会，拟订业主小组划分方案草案；（三）确认业主身份，确定业主在首次业主大会会议上的投票权数；（四）拟定首届业主委员会成员候选人条件、名单和选举办法；（五）确定首次业主大会会议的召开方案、表决议案；（六）召开首次业主大会会议的其他筹备工作。前款内容应当在首次业主大会会议召开十五日前在物业管理区域内显著位置公告，公告时间不少于七日。业主对公告内容有异议的，应当在公告期间以书面形式向筹备组提出意见，筹备组应当自收到书面意见之日起七日内集体讨论决定是否采纳并书面答复。

业主可以做什么：对业主身份、投票权数有异议，一定要在公告期内书面提出。公告期是法定期间，错过之后再主张，通常很难被采纳。

第五步，首次业主大会会议，也就是业主大会成立的那一刻。依据《南京市住宅物业管理条例（2024修正）》第十条，业主大会自首次业主大会会议审议通过管理规约和业主大会议事规则之日起成立。本次会议通常还要选举产生业委会。表决规则适用《民法典》第二百七十八条的“双过”门槛。会议结束后，筹备组还应当将会议表决统计结果、表决清单在小区显著位置向全体业主公示，公示时间不少于七日；表决清单内容应当包括参加表决的业主具体房号、表决票权数和具体表决意见。业主大会依法成立后，筹备组自动解散。

第六步，选举业委会与备案。《南京市住宅物业管理条例（2024修正）》第二十一条规定了业委会成员的任职条件与产生方式：业主委员会成员应当由本物业管理区域内的业主担任，并符合下列条件：（一）具有完全民事行为能力；（二）热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力；（三）遵守管理规约和业主大会议事规则；（四）本人、配偶及其他直系亲属与物业服务企业无直接的利益关系；（五）书面承诺及时、全面履行工作职责；（六）法律、法规规定的其他条件。业主委员会成员候选人通过业主自荐或者联名推荐、社区（村）党组织推荐、居（村）民委员会推荐等方式产生。筹备组确定业主委员会成员候选人名单，并报社区（村）党组织。业主委员会成员候选人名单和基本信息，应当在物业管理区域内显著位置公示。业主委员会成员由业主大会选举产生，可以同时依法产生候补成员，并在物业管理区域内显著位置公告。业主委员会由五至十一人的单数成员组成，每届任期三至五年，成员可以连选连任，具体人数、任期由业主大会议事规则确定。业主委员会设主任一名。未能选举产生业主委员会或者业主委员会成员人数不足总数的二分之一的，在物业所在地的街道办事处（镇人民政府）的指导、帮助下，根据业主大会议事规则召开业主大会会议，选举产生业主委员会或者增补业主委员会成员。

选举产生后，进入备案环节。《物业管理条例（2018修订）》第十六条：业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。业主委员会主任、副主任在业主委员会成员中推选产生。

备案是什么性质：从条文表述看，备案是“选举产生后向有关部门报送”的程序性要求，而不是事先审批。人民法院案例库入库案例（2022）闽民再304号即认为，该条规定的备案“为程序性要求，属行政主管部门单纯接受备案的行为，未备案对于业主委员会的诉讼主体资格并不产生影响”。但要注意，备案证明在实务中仍是业委会开立银行账户、办理交接、证明届次与任期的基础材料，不要因为“不影响主体资格”就放弃备案。如果遇到主管部门不予接收材料的情况，建议先书面沟通并留痕，必要时通过行政复议或者行政诉讼主张履职，具体路径需结合当地口径判断。

四、六个最容易卡住的地方

卡点一：建设单位不配合、不报送资料。《江苏省物业管理条例（2021修正）》第十五条把组织成立筹备组的义务落在街道（乡镇人民政府）身上，且明确符合成立业主大会条件的即应启动，并不以建设单位配合为前提。业主可以先书面申请、再催办，把时间线固定下来。

卡点二：申请交上去，迟迟没有回音。“六十日内组织成立筹备组”是《江苏省物业管理条例（2021修正）》第十五条规定的时间要求。超过期限仍未组织，建议以书面形式再次申请并请对方出具书面答复，为后续主张留下证据。

卡点三：筹备组超期未完成筹备工作。《南京市住宅物业管理条例（2024修正）》第十四条规定，筹备组未在九十日内完成筹备工作的，由街道办事处（镇人民政府）书面公告筹备组解散。同时该条也明确：筹备阶段发生诉讼、复议，或者对筹备组成员有异议的，诉讼、复议和异议处理期间不包含在筹备期限内。

卡点四：表决比例算不明白。请回到《民法典》第二百七十八条的“双过”规则：面积与人数两条线都要过；第六项至第八项事项的同意门槛是四分之三。表决票权数、专有部分面积的计算基础，应当在筹备阶段就固定并公示，否则很容易被质疑。

卡点五：选不出业委会，或者委员人数不够。《南京市住宅物业管理条例（2024修正）》第二十一条提供了出路：未能选举产生业委会，或者业委会成员人数不足总数二分之一的，在街道（镇人民政府）指导、帮助下，根据业主大会议事规则召开业主大会会议，选举或者增补成员。

卡点六：与物业、建设单位有关联的人进了筹备组或者业委会。《南京市住宅物业管理条例（2024修正）》第十三条、第二十一条、第二十三条均有相应约束：筹备组成员及其配偶、直系亲属不得在同一物业管理区域提供物业服务的企业任职；业委会成员也有利益关系回避与禁止行为清单。发现此类情形，可通过街道协调、书面异议等方式处理。

五、国家层面与江苏、南京口径速查

设立依据：国家层面为《民法典》第二百七十七条。

组织成立业主大会：国家层面为《物业管理条例》第十条，在区、县房地产行政主管部门或者街道（镇）指导下成立；江苏为《江苏省物业管理条例（2021修正）》第十五条，街道在收到申请后六十日内组织成立筹备组。

筹备组构成：国家层面为《业主大会和业主委员会指导规则》第十条，业主代表、建设单位代表、街道（镇）代表、居委会代表组成，单数，业主代表不低于半数，组长由街道（镇）代表担任；南京为五至十一人单数，业主成员不少于百分之六十，组长由街道指定（第十二条）。

筹备组职责：国家层面为《指导规则》第十二条，七项筹备工作，会前十五日公告；南京为第十四条，六项筹备工作，会前十五日公告、公告不少于七日。

筹备期限：国家层面为《指导规则》第十五条，筹备组自组成之日起九十日内组织召开首次业主大会会议；南京为第十四条，九十日内完成筹备并召开会议，未完成由街道公告解散。

业委会组成：国家层面为《指导规则》第三十一条，五至十一人单数，委员应为小区业主；南京为第二十一条，五至十一人单数，每届任期三至五年，可以连选连任。

备案：国家层面为《物业管理条例》第十六条，选举产生之日起三十日内向区主管部门和街道（镇）备案。

决定效力与救济：国家层面为《民法典》第二百八十条，决定对业主有约束力，侵害业主合法权益的可请求法院撤销。

业主代表大会：南京第十条，业主户数超过三百户的住宅小区，可以成立业主代表大会。

六、常见问题

附：本文引用的法律依据

法律：《中华人民共和国民法典》第二百七十七条、第二百七十八条、第二百八十条。

行政法规：《物业管理条例（2018修订）》第十条、第十五条、第十六条。

部门规章及其他文件：《住房和城乡建设部关于印发〈业主大会和业主委员会指导规则〉的通知》（建房〔2009〕274号）第十条、第十二条、第十五条、第三十一条。

地方性法规：《江苏省物业管理条例（2021修正）》第十五条；《南京市住宅物业管理条例（2024修正）》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第二十一条、第二十三条。

案例：人民法院案例库入库案例（2022）闽民再304号，关于《物业管理条例》第十六条备案性质的认定。

说明：上述条文均经公开法律数据库逐条核对，时效状态为现行有效；法规版本与施行日期已在正文标注。地方性法规可能存在修订或者本地细化规定，具体以最新公布文本及街道、区主管部门的实际口径为准。

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本文系一般性法律知识介绍，不构成针对特定事项的法律意见，亦不构成委托关系。个案处理请以正式咨询为准。